1. INTRODUÇÃO
Pela notoriedade da transformação das cidades em plena era da globalização emergem formas de promover o bem estar social pela propositura de modelos de gestão pública urbana em que o discurso contemporâneo trilha as pistas da sustentabilidade e de políticas públicas compatíveis, seletivamente incorporadas, valorizando quando muito a diversidade cultural, étnica, religiosa e política local e global, visto que a cidade vem sendo considerada como base da organização, nas diferentes arenas de atuação dos governantes, pela adaptação da gestão pública dos interesses coletivos. A princípio esta metodologia de definir estratégias únicas, que devem ser implantadas e utilizadas conforme o planejamento, sem sofrer variações e mudanças, levando em consideração a análise de aspectos externos e internos à organização, remete à Escola do Design. A participação social flexibiliza a relação entre Estado e sociedade quebrando o paradigma da verticalização do processo decisório.
A abordagem trilhada nas pistas discursivas do autor, pontua as arenas internacional, nacional e municipal, de onde emerge a integração destas esferas de poder em suas fronteiras imaginárias de interface, para a efetividade de suas ações via políticas públicas, que devem alicerçar seus preceitos em conceitos estabelecidos e válidos na ótica acadêmica das diretrizes da ciência da Administração, em especial num de seus braços, qual seja a Administração Estratégica, aliada ao esforço de democratização dos interesses nacionais e inclusão social via gestão participativa.
2. Administração estratégica contemporânea como processo voltado para resultados
Como bem se posicionam alguns autores, a Administração Estratégica é um processo contínuo interativo voltado para a manutenção de uma organização como um todo, integrado de forma apropriada a seu ambiente ( CERTO, 1993 ).
No decorrer deste processo, obtém-se necessariamente pela necessidade de ordenamento teórico-conceitual, o desenvolvimento de escolas, dedicadas ao estudo destes conceitos fundamentais como a do Design, Planejamento, Empreendedora, Cognitiva, Aprendizado, Poder, Cultural, Ambiental e de Configuração (MINTZBERG, 2000).
Há que se responder sempre que possível , conhecidas questões fundamentais de Economia, como “o que, quanto e para quem produzir” Esta tríade (ROSSETTI, 1982). determina o processo produtivo sendo seus envolvimentos gerenciais consecutivos e característicos de um sistema, que pode ser fechado ou aberto, ou seja trocando ou não relações com mo meio. Neste sentido, Os fatores de concorrência e permanência no mercado ficam restritos a observância dos fatores econômicos, tirando das empresas a oportunidades de pensar, buscar e aprender com as decisões, como se observa na Escola Ambientalista. Esta escola ajuda a colocar em equilíbrio a visão global da formação de estratégia, posicionando o ambiente como uma das três forças centrais no processo, ao lado de liderança e organização. O “ambiente” não esteve ausente nas outras escolas. Ele estava presente na escola de posicionamento, mas de uma forma bastante específica: como um conjunto de forças econômicas. A organização torna-se semelhante ao ambiente em algumas das outras escolas. O ambiente costuma ser tratado como um conjunto de forças vagas na verdade, tudo o que não é organização. O ambiente é delineado como um conjunto de dimensões abstratas. A escola ambiental provém da assim chamada “teoria da contingência”, a qual descrevia as relações entre determinadas dimensões do ambiente e atributos específicos da organização.
Já a cultura pode ser estudada sob o ponto de vista de algumas pessoas de fora ou dentro da organização. A primeira assume uma posição objetiva sobre as razões pelas quais as pessoas se comportam como o fazem, as quais são explicadas pelo caráter único dos relacionamentos sociais e econômicos. A segunda considera a cultura como o processo subjetivo de interpretação não baseado em qualquer lógica abstrata universal. A concepção de hierarquia de sistema, permite observar uma trajetória cíclica que tende a ser analisada prioritariamente dos menos aos mais complexos, considerando o estilo de tomada de decisões onde a cultura serve como filtro que influencia a análise e tomada de decisão (MINTZBERG, 2002).
Num panorama nacional ou internacional, a evidência de tais preceitos torna-se paulatinamente presente associados a um grau maior de especialidade e refinamento conceitual, na medida em que se percebe o grau de complexidade das relações e redes de atuação dos atores participantes de um processo sucessivo de ações capazes de garantir com margem de sucesso a consecução de um fim comum, de dentro para fora e vice-versa.
Nesta ordem, tem-se o plano operacional definido como planejamento com duração determinada, expresso objetivamente de maneira escrita, delimitando tempo e situação. Diferencia o plano do procedimento, porque o último torna-se a forma ou guia de como devemos fazer. Nesta tentativa, podemos estabelecer cronogramas com especificação dos tempos necessários a realização de tarefas como cronograma Gant e Rede Pert (probabilística) ou CPM – Chritical Path Method ou Método do caminho crítico(determinística), a principio antecipando o planejamento de acordo com orçamento num plano de receitas e aplicações a ser utilizado de acordo com situações estáveis e/ou instáveis, obedecendo critérios objetivos de avaliação, como utilidade, oportunidade, exatidão, responsabilidade e amplitude. O planejamento impõe dificuldades aos agentes especialmente na questão da previsibilidade, grau de flexibilidade, criatividade e resistência a mudanças a nível pessoal. Segundo MINTZBERG (2002) um compromisso comum com as crenças encoraja a consistência no comportamento de uma organização, desencorajando assim mudanças na estratégia Sem dúvida, os objetivos devem ser formulados, identificados, concomitante a uma análise ambiental e de recursos, para determinar as condições de produção.
Tem-se igualmente claro, que a estratégia vem acompanhada de tecnologia adequada e ambiente próprio para o desenvolvimento da tarefa., que segue uma programação decorrente da especialização de funções da Administração, tais como, planejamento, organização, coordenação, direção e controle. Igualmente importante, estabelecer uma hierarquia de objetivos, o que significa garantir que cada segmento significativo da organização saiba que papel executar, tanto em termos de curto como longo prazo, a fim de que a organização atinja seus objetivos. Tal questão remete à estrutura empresarial pública e urbana no agenciamento dos interesses do Estado, sociedade e indivíduo. Há nitidamente dois centros, quais sejam o de execução e o de decisão. Cabe observar que trata-se de uma questão de posturas, visto que modernamente a abordagem participativa e colaborativa das gestões governamentais são crescentes, demonstrando a inversão de posições extremas como a crise do autoritarismo vivida por décadas no panorama nacional. Esta definição de competências parece ser de suma importância, mas também irrelevante, dependendo da natureza da organização. Se o resultado é o principal, não se trata de um duelo em que se tenha que medir forças, mas fazê-las concorrerem para obtenção de um maior grau de satisfação de atitudes sociais, políticas e econômicas da sociedade como um todo.
A exemplo da horizontalização da Administração japonesa, em que se figuram muitas vezes empregados e empregadores em grau de igualdade na prestação de serviços, o que já não se contempla na Administração Americana, por ser verticalizada, ou seja, os níveis de subordinação são transparentes, cujas diretrizes são colocadas em foco, desde que obedeçam a uma missão. Evolutivamente, percebe-se o desenvolvimento do empreededorismo social, pela vitalidade das relações de poder entre empregados e empregadores, e com o advento da Escola Empreendedora o melhor entendimento da expressão acima destacada – missão. É uma das espécies do gênero dos empreendedores. São empreendedores com uma missão social. Em razão desta missão, eles encontram alguns desafios distintos e nenhuma definição deveria refletir isso. Para os empreendedores sociais, a missão social é central e explícita. A criação central torna-se o impacto relativo à missão e não a riqueza. Para os empreendedores sociais a riqueza é apenas um meio para um determinado fim. Já para os empreendedores de negócio, a geração de riqueza é uma maneira de mensurar a geração de valor. Isso ocorre porque os empreendedores de negócio estão sujeitos à disciplina do mercado. As leis de mercado não funcionam muito bem para os empreendedores sociais. Em particular, as leis de mercado não fazem um bom trabalho na valorização de melhorias sociais, bens públicos, prejuízos e benefícios para pessoas que não podem pagar. Como resultado, é muito mais difícil determinar se um empreendedor social está gerando valor social suficiente para justificar os recursos que usa para criar tal valor. A sobrevivência ou o crescimento de um empreendimento social não é a prova da sua eficiência ou da sua eficácia em melhorar as condições sociais. É apenas, na melhor das hipóteses, um indicador débil.E mpreendedores sociais operam nas leis de mercado, mas estas leis nem sempre dão a disciplina correta. Mas a disciplina dessas “leis de mercado” freqüentemente não está proximamente alinhada com a missão dos empreendedores sociais. Depende de quem está pagando essas taxas ou provendo os recursos, quais são suas motivações e quão bem eles podem avaliar o valor social criado pelo empreendimento. E esta discussão encerra a concepção do Estado do Bem Estar em seus preceitos básicos, abraçados na contemporaneidade.
2.1 Estratégias da Administração Pública na arena internacional
Teve inicio em meados dos anos de 1970 ganhando importância depois de 1980, passando a dominar toda a literatura e prática da administração estratégica, os ensinamentos de Michael Porter. Enfatizou a importância da estratégia, como uma “condição necessária, mas usualmente para uma “lucratividade superior”. Indica aquilo que os autores de estratégias militares chamaram de abordagem “venha como estiver” a estratégia: uma vez iniciado o conforto estratégico, você fica preso àquilo que tem. Mudanças, só antes ou depois. Ele sugere fazer a respeito das mesmas estando errado ou, no mínimo, restrito, porque o que ele realmente fez foi recolher-se à escola de posicionamento, desprezando ou ignorando outros pontos de vista importantes. Assim mesmo, a partir dele, a literatura de posicionamento estratégico floresceu.
Esta onda consistiu na busca empírica sistemática por relações entre condições externas e estratégicas internas. Esforços dedicam-se a reunir informações acerca da forma como os governos executam suas políticas públicas afim de adotar estratégias. Os governos geram incerteza para as organizações, devido a mudanças nas regulamentações, ao grau com que as aplica e às ações que podem criar instabilidade econômica e política. Leis, como as relativas às pessoas com deficiência física, podem mexer bastante com a empresa. Ações econômicas e políticas dos governos também provocam devastações nas organizações.
. O sucesso das organizações estatais poderia ser facilmente visualizado em cinco planos básicos, quais sejam, a identificação das competências centrais e eliminação dos fatores que impedem o sucesso da mesma (Reestruturação), procedimentos que garantam um melhor desempenho dos processos existentes pelo “começar de novo”, numa dimensão cíclica, que valoriza o trabalho em equipe e benchmarking (Reengenharia), cujo processo se desenvolva processualmente, por delinear de estratégias, movendo a organização aos serviços e mercados (Reinvenção), de forma a alinhá-los com estruturas administrativas com prioridade dos centros de missão, com controle orçamentário - - contas, preços, transferência e incentivos de alto poder (Realinhamento), com aceleração de ciclos de decisão e ação, avaliação de desempenho, valorizando o aprendizado e adaptação, contando com ferramentas - - descentralização, controles flexíveis, capital de trabalho, análise rápida, e novos modelos de aprendizagem - - (Reconceitualização).
Ainda neste sentido, Ferlie (1999), inclui diferentes abordagens no que se refere a condução da Administração pública internacional, referindo-se principalmente ao modelo britânico quanto a prestação dos serviços públicos, especialmente quanto a reestruturação que pelo individualismo e liberdade acabou por influenciar outros países, considerando especialmente as políticas aplicadas ao fluxo de bens e serviços defendendo a primazia de mercado, concentrando-se o poder publico na questão ideológica com o surgimento do New Right , concentrando-se a reestruturação, em itens tais como a extensão da mudança múltipla, criação de novas formas organizacionais no setor publico, mudanças na prestação de serviços e na forma como são prestados, reconfiguração das relações de poder, e criação de uma cultura, imprimindo significados organizacionais novos. A cultura junta uma coleção de indivíduos em uma entidade integrada chamada organização, como soma das consciências individuais. De fato, aquela focaliza principalmente o interesse próprio e esta, o interesse comum.
Tanto nos Estados Unidos quanto no Reino Unido, há um certo ceticismo quanto as mudanças a serem realizadas no serviço público.
A privatização parece estar atingindo grande ingerência do poder público no setor privado, conforme estudos de Eliassen e Kooiman, como explica Ferlie (1999), porém destaca as questões sociais especialmente as na área da saúde (NHS - National Health System ) em termos de mudanças como respostas locais e não coletivas e análise de impactos. No entanto, nem sempre podem ser encontrados visionários, muitas vezes porque uma situação é instável demais para ser “visualizada” embora admita-se a existência de situações padronizadas para problemas complexos. Esta é a experiência da Escola da Aprendizagem, estudada por MINTZBERG (2002) que adverte que nesse caso, a organização que necessita de uma estratégia pode não ter outra escolha senão aprender coletivamente. A própria sociedade muitas vezes se encarrega de dar respostas às demandas públicas, o que significa experimentar a descentralização do poder.
Se apresenta igualmente a premissa de que o sistema inglês estaria centralizando para descentralizar em síntese ao seu dilema a exemplo de serviços privados serem inclusos ao público a exemplo de 33 unidades executivas de Aduana e as 33 do Fisco, empregando mais de 60% da mão de obra do serviço público em 1993 de um numero de 92 agências de acordo com Otoole e Jordan (1995). Argumenta que a importância do esforço político está tanto na consistência quanto na persistência e que deve ser colocada por etapas. Neste sentido, conflitos quanto ao poder da autoridade central e local, na área de saúde são igualmente observados (FERLIE, 1999, 57-93).
Na visão de MINTZBERG (2002), o poder pode ser entendido como intenção da coletividade de indivíduos que atuam em organizações , a fazerem o que fazem. Nesta perspectiva, o autor afirma que ter uma base de poder não é suficiente, pois o indivíduo precisa agir no sentido de tornar-se um influenciador usando as bases de poder efetivas, organizando alianças, se preciso. A escola do poder sugere o envolvimento da habilidade para conseguir que outra pessoa faça alguma coisa que, de outra forma, não seria feita.
Advoga no sentido de pontuar a hierarquia das estratégias como um fluxo das estratégias corporativas (intenções referente ao portfólio de negócios) por mera convenção, para as estratégias de negócios (posições pretendidas em produtos-mercados específicos), para as estratégias funcionais (intenções referentes a comercialização, produção, terceirização). A suposição aparente no modelo de planejamento estratégico é que tudo isso posto em dúvida toda vez que se realiza o exercício, em geral anualmente, com uma programação bem definida, que começa com as estratégias corporativas no topo e desce. Na verdade todas as evidências apontam para o contrário: a mudança estratégica verdadeira é ad hoce irregular, sendo que as estratégias geralmente permanecem estáveis por longos períodos e depois repentinamente mudam de uma vez (MINTZBERG, 2000 (b), p.73).
2.2 Estratégias da Administração Pública na arena nacional
Retratando a realidade brasileira no sentido de mostrar a distribuição do orçamento e como as políticas públicas são determinadas em gestão pública orientada para resultados no Brasil o enfoque volta-se para o resultado como orientação da administração pública nacional por programas anuais de avaliação e planos. (GARCES, 2002). Adverte KAUCHAKJE (2005) que a análise situacional e processos avaliativos permitem superar a divisão das políticas, programas, projetos e ações, pois a centralidade já não recai sobre as competências, o planejamento e o orçamento particulares de cada política, mas sobre o diagnóstico global que exige a articulação orçamentária, programática e das competências para a implementação de políticas. O fortalecimento e conhecimento mútuo das competências e dos orçamentos de cada política e setor são necessários para que a transversalidade se efetive no planejamento e execução de funções que transcendem as particulares bem delimitadas.
A discussão não se centra apenas na questão orçamentária, mas na organização da sociedade civil e de seus encontros com o Estado na perspectiva da avaliação, na tentativa de estabelecer expectativas, parâmetros e modelos. Prioridades neste sentido são estabelecidas, começando pela avaliação freqüentemente negativa e o tom crítico que permeiam os estudos de caso em termos de parâmetros de avaliação social brasileira, enfocando principalmente o papel dos movimentos sociais nos idos de 1970 e 1980, embora a discussão de condições muito específicas de um determinado assunto parecem refletir o lado que não contempla a eliminação radical da desigualdade e compensam de uma forma ou de outra apenas os seus efeitos. Segundo a autora, o modelo centralizado utilizado amplamente pelo Estado Brasileiro no passado é compatível com a democratização do processo de elaboração de políticas através da participação da sociedade civil, e se a fragmentação e a setorialização são apenas características que a sociedade civil apresenta nos dias de hoje o que se vislumbra com certeza é a questão da fundamentação da articulação e direção destes espaços de formulação de políticas, e que eles sejam efetivamente públicos, no formato e no resultado visto que enfrentam resistências fortes, e que o traço determinístico final é a tentativa de despolitização da participação da sociedade. Parece que resvalar sobre estas questões semânticas, significa sobretudo propor o resgate do debate da deliberação em torno da definição do que é de interesse público e de certa forma uma tarefa fundamental da sociedade civil (DAGNINO, 2002, p.297 - 300).
Ainda sobre a gestão pública no Brasil, alguns pontos continuam em evidência, como a forma de implantar uma política fiscal equilibrada, pela otimização dos gastos, pela questão da reforma tributária, assim como a devida contrapartida de receitas e despesas pela transparência do orçamento, plano de metas e avaliação do desempenho da ação governamental. Discute-se igualmente, a integração de orçamento e gestão, por intermédio de decisões que propiciem o desenvolvimento econômico e social destacando o fato de que atualmente a prioridade do orçamento quanto a sua destinação encontra-se assim distribuído: 1% na área de informação e conhecimento, 6% na área de meio ambiente, 44% na área de infra-estrutura econômica e 49% em desenvolvimento social do montante de 228 bilhões de recursos identificados pelo portfólio, segundo a Revista do Serviço Público ( RSP, 2002, p.55).
Marcos mestres na revisão destes artigos são, equilíbrio fiscal e a reforma do Estado, integração de programas, como viabilizador de parcerias, alocação de recursos, gestão estratégica, empreendedora de recursos, estabelecimento da comunicação com a sociedade, parcerias, programas estratégicos, desenvolvimento e capacitação gerencial, rede de planejamento, orçamento e gestão – aprofundamento da integração entre áreas de planejamento, orçamento e gestão do Governo Federal e sua articulação com Estados e Municípios.
2.3 Estratégias da Administração Pública na arena Estadual e Municipal
Ressalta-se a importância dos temas na gestão pública e urbana municipal, especialmente na consecução de seus fins primordiais, na execução de seus projetos e metas, que devem sempre que possível, atender a demandas de medidas emergentes, de forma estratégica, planejada e responsável e que sem dúvida interagem com as esferas de poder superiores e já mencionadas. O que realmente suscita esclarecimento, é o fato de que muitos modelos organizacionais transferem-se para o restante do mundo, sem propriedade. Não se pode generalizar em termos de desenvolvimento, porque tais modelos estão intrinsecamente amarrados com o nível cultural das organizações em termos de prioridades de gestões governamentais por stakeholders cuja cultura determina a potencialidade de tais conhecimentos e suas matizes práticas de consecução, concorrentes com realidades sociais, políticas e culturais de cada cenário nacional e internacional, logo municipal uma vez que recai sobre este último todas as influências das estâncias de poder superiores.
Não pode ser outra a visão do gestor, ao tentar entender determinado fato social e dar a ele o devido remédio, pela implementação de medidas necessárias ao cumprimento de estratégias e soluções a uma ordem cada vez mais complexa e dinâmica de fatos, pela crescente transformação da sociedade, que não apaga seus rastros de insucesso, quando sacrifica o urgentíssimo, para resolver o urgente pelas intervenções urbanas realizadas.
Observa-se que o espaço municipal culturalmente diverso e interativo com outros municípios, faz submeter toda sua comunidade ao mesmo ordenamento jurídico e social, devendo vir ao encontro de todos e não privilegiar determinadas comunidades privando outras de resultados necessários igualmente. Esta ordem é desigual tanto nas políticas fiscais, como nas lideranças políticas de cada município. A cultura das organizações é ainda a grande responsável pela exclusão e/ou inclusão de quaisquer comportamentos pelo auto grau de seletividade que estas malhas de conhecimento definem cada gestão. Assim sendo, a identidade municipal e a expressão de seu povo muito se deve às estratégias delineadas por políticas públicas, traçadas pelos gestores de acordo com a destinação de verbas públicas para supostas práticas sociais, no atendimento de suas necessidades ilimitadas. Neste sentido, valem as lições de REZENDE (2005), reforçando a idéia da importância das questões referentes às cidades, cidadãos e planejamento. Certamente a análise da ecologia municipal, quanto ao aproveitamento dos recursos que encerra e da forma pela qual a riqueza circulará em suas malhas, atendendo as demandas emergentes, implica em busca de equilíbrio, harmonia no desenvolvimento de seus núcleos urbanos, e especialmente o reconhecimento das
vocações locais e regionais. Como no entanto observar a vida das cidades sem considerar os atores que nelas vivem? Como observa o referido autor há mais de vinte e cinco séculos, o teatrólogo grego Aristófanes respondeu: as cidades são as pessoas. Cidades nada mais são do que grupos de pessoas que se reúnem em um determinado espaço físico para se protegerem mutuamente, trocar entre si os produtos de suas habilidades próprias, cumprir em conjunto tarefas e trabalhos que não podem ou que não querem realizar sozinhos. Logo, uma forma de associação. A complexidade destas relações humanas fica logo estampada, visto que a diversidade é parte integrante de nosso país, especialmente pela intensidade dos fluxos migratórios e remigratórios, que jogam as pessoas de pequenos povoados para o núcleo das grandes cidades, a mercê do desemprego, marginalidade, aumentando ainda mais a crise urbana vivida nas últimas décadas em cidades como Rio de Janeiro, São Paulo e por que não Curitiba. O relacionamento entre Estados, União e Municípios nas últimas décadas tende a dividir responsabilidades tais como educação, segurança, saúde, moradia, compondo um mosaico heterogêneo de perspectivas constitucionais cumpridas no limite das possibilidades, pela transferência de recursos financeiros via políticas fiscais e tributárias gerando grau de dependência com relação ao tempo de suas realizações, assim como carência assistencial ou privilégio de alguns em detrimento de outros. Difícil a missão de democratizar os recursos financeiros via orçamento público de maneira a promover justiça social, num país como o Brasil em que as imperativas condições de desigualdade e diferença social só se diluem pelo exercício do poder via planejamento ajustado e coerente com as necessidades nacionais.
Observa-se em municípios brasileiros alguma transparência estratégica, mas apenas quando todos os resultados já estão demonstrados, sem no entanto serem discutidas as prioridades orçamentárias para resolução de problemas emergentes. O investimento público é priorizado pela mera conveniência dos governos e que não deixam de ser autocráticas e desprovidas de envolvimento social democrático, o que poderia efetivar as gestões governamentais pela participação e pertencimento cidadão e citadino numa perspectiva local e global.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS